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李花掩映着重庆市黔江区中塘光伏发电站的光伏基地一角
。

杨敏摄（人民视觉）

政府工作报告和“十五五 ”规划纲要中都提到的一个数字，再次向世界传递出中国绿色发展的坚定决心——“十五五”时期 ，单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%。

为了实现这一目标
，政府工作报告和“十五五
”规划纲要在绿色低碳领域作出许多部署，勾勒出中国加快推动全面绿色转型的新图景 ，不仅将赋能经济社会高质量发展
，还将为世界各国尤其是发展中国家带来新的增长动能与合作机遇 。

有序实现2030年前碳达峰目标

“十五五”规划纲要在阐述“十五五 ”时期经济社会发展要实现的目标时提出，绿色生产生活方式基本形成 ，碳达峰目标如期实现，单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%
，清洁低碳安全高效的新型能源体系初步建成
。

政府工作报告在阐述今年发展主要预期目标时提出，单位国内生产总值二氧化碳排放降低3.8%左右 ，并指出
，提出这一目标是综合考虑了经济社会发展
、绿色低碳转型和国家能源安全等多种需要，有利于有序实现2030年前碳达峰目标。

【点评】

生态环境部环境规划院政策研究所所长、研究员董战峰：在“十五五
”降碳目标中 ，相关指标既相互衔接又各有侧重
，彰显了我国绿色转型的科学性和坚定性 。

作为“十五五”第一年，3.8%的年度降碳幅度体现“开局即攻坚 ”的导向 ，较“十四五
”年均约3.6%的降幅略有提升
，既强化减排约束，又兼顾2026年GDP增速目标 ，为产业转型和能源安全预留缓冲空间。17%的5年累计降幅是根据国家自主贡献目标提出的
，这一目标衔接了前期的碳减排成效，既确保如期实现碳达峰 ，又为传统产业升级和能源结构转型留出了合理空间
。

与“十四五”相比，“十五五 ”贯彻绿色发展理念更突出3个重点：一是更强调目标刚性
，将碳排放双控纳入约束性考核，替代“十四五
”时期能耗双控为主的管控模式；二是更强调系统协同 ，推动降碳与减污 、扩绿
、增长深度融合
，不单一追求减排，而是统筹兼顾经济发展与能源安全；三是更强调国际衔接 ，主动响应国际碳规则新形势
，通过碳足迹管理、碳市场扩容等，提升我国产业绿色竞争力 ，彰显负责任大国担当。

全国政协委员 、天津大学讲席教授杨全红：“十五五”时期提出降碳17%的目标
，一方面是按照有序实现2030年前碳达峰目标所需要的节奏来安排的，另一方面也说明前期进程总体顺利 ，很多节能降碳措施已经见效
，为后面继续推进打下基础 。还要看到一个规律，就是减排潜力逐渐减少、难度逐渐增加
。前期通过提升能效
、淘汰落后产能 ，较快实现一部分的减排目标；越往后期，更多要依靠能源结构调整和技术创新
，推进过程更为复杂。所以今年提出降碳3.8%左右的年度目标，是一个积极且稳妥的节奏安排 。

“十五五 ”时期 ，绿色发展更加突出“低碳
”导向
，不只是强调节能降耗，而是以碳达峰碳中和为牵引 ，协同推进降碳、减污 、扩绿
、增长
，更加强调发展方式的系统性转变
。

从能耗双控全面转向碳排放双控

2024年，国务院办公厅印发《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》 ，提出建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制
，加快构建碳排放总量和强度双控制度体系。今年是我国从能耗双控全面转向碳排放双控的第一年 。政府工作报告提出，实施碳排放总量和强度双控制度 ，完善碳排放统计核算、碳足迹管理体系
，进一步扩大碳排放权交易市场覆盖范围
。

第一批“沙戈荒”新能源基地项目基本建成投产，新型储能装机规模超过1.3亿千瓦 ，非化石能源消费占比达到21.7%……回顾2025年工作时，政府工作报告提到的一些数据彰显了中国能源转型的扎实进展。这些成果为加快构建新型能源体系奠定了坚实基础 。

【点评】

杨全红：从能耗双控转向碳排放双控的重要原因在于
，推进绿色转型，最终要解决的是“排放问题 ”
。比如同样是用电 ，用煤电和用绿电在碳排放上的意义是不同的。现在转向碳排放总量和强度双控
，本质上是把管理重点从“看用了多少能”，进一步转到“看排了多少碳
” ，这种转变的意义在于导向更精准
，更有利于鼓励可再生能源发展，重点控制化石能源消费 。

这项制度转型 ，有利于形成减污降碳的激励约束机制
，树立鼓励可再生能源 、重点控制化石能源的鲜明导向。因此，下一步企业竞争 ，拼的将不仅仅是成本和产能
，也会越来越指向碳管理能力
、技术升级能力和绿色认证能力
。

董战峰：从能耗双控转向碳排放双控，体现了我国绿色发展模式的重要转变。能耗双控以能源消费总量和强度为核心 ，随着“双碳”目标推进，直接管控碳排放成为必然
，既能聚焦化石能源消费这个碳排放重要来源，又能引导全社会从“节能 ”向“降碳
”转变 。这意味着各地将更加注重减少化石能源消费 ，同时鼓励增加新能源使用
。

这一转型的意义重大且深远。一是提升减排精准度
，实现“以碳定能”，推动能源结构、产业布局 、项目投资全链条衔接碳目标；二是强化制度约束与引导 ，将碳排放双控纳入约束性考核
，倒逼地方和企业主动转型，培育绿色发展新动能；三是完善治理体系 ，推动碳排放统计核算
、碳足迹管理、碳市场建设协同推进
，构建全链条绿色治理机制；四是对接国际规则，为我国产业应对国际碳壁垒提供支撑 ，同时彰显我国应对全球气候变化的决心
，提升在全球绿色转型中的话语权和影响力 。

助力各国实现绿色发展

政府工作报告提出，大力发展绿色低碳经济
。完善促进绿色低碳发展政策 ，实施重点行业提质降本降碳行动，深入推进零碳园区和工厂建设。设立国家低碳转型基金
，培育氢能 、绿色燃料等新增长点 。有力有效管控高耗能高排放项目，加快淘汰落后产能 ，支持绿色低碳技术装备创新应用
。

实施非化石能源十年倍增行动；建设“三北 ”风电光伏
、西南水风光一体化、沿海核电 、海上风电等清洁能源基地；布局发展绿色氢氨醇
，积极推进光热发电；加快智能电网建设；大力发展新型储能……翻开“十五五
”规划纲要，一项项部署释放出诸多产业新信号。

【点评】

董战峰：这些部署释放出许多新信号 ，彰显我国绿色转型从“单点突破”向“系统升级 ”迈进的坚定决心 。

一是非化石能源将进入规模化、高质量发展新阶段
。非化石能源十年倍增行动和四大清洁能源基地建设
，将推动风电
、光伏、核电 、水电等产业持续扩容，同时带动装备制造
、工程建设等上下游产业链协同发展。

二是新型电力系统建设成为重要抓手 。智能电网与新型储能协同布局 ，破解新能源“间歇性、波动性
”难题
，为新能源高比例并网提供保障，也将催生储能技术 、智能电网装备等新的产业增长点。

三是低碳技术创新将成为产业竞争重点
。完善氢能
、绿色氢氨醇、光热发电等新型低碳技术的布局 ，瞄准高耗能行业深度脱碳需求
，推动培育新质生产力产业链。

四是政策与市场协同发力赋能绿色转型 。设立国家低碳转型基金，将为绿色产业提供资金支持 ，降低企业转型成本，同时引导社会资本向绿色领域聚集；培育绿色燃料等新增长点
，不仅能完善绿色能源体系，更有望重塑未来能源贸易格局 ，推动我国在全球低碳产业竞争中占据主动
，助力新质生产力发展
。

杨全红：中国推进能源体系转型的世界意义在于，它是在一个超大规模经济体中推进的 ，所以带来的不只是中国自身减排
，还会直接影响全球绿色技术的成本 、供给和应用速度。我国已经建成全球最大
、发展最快的可再生能源体系，并通过风电、光伏产品出口为其他国家减排作出重要贡献 。这种大规模实践 ，会让很多绿色技术更快成熟 、更快降本
，也让更多发展中国家更容易获得可负担
、可复制的绿色方案
。

从合作机遇看，下一步空间会更大 ，有望从单一设备出口走向全链条合作。既包括风电、光伏 、储能、智能电网等基础设施合作
，也包括绿色燃料等新型能源合作；既有项目建设和装备制造层面合作，也会延伸到绿证
、碳足迹等制度型、能力型合作 。换句话说 ，中国未来提供的不只是产品，更是技术 、标准
、场景和系统解决方案
，助力各国特别是发展中国家实现绿色发展
。（记者 彭训文）

《人民日报海外版》（2026年03月28日 第 06 版）